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Reforma A Telecomunicaciones Debe Mantener Avances

Amedi
Amedi
diciembre05/ 2016

18 de marzo de 2013

Reforma a telecomunicaciones debe mantener avances

   La iniciativa de reformas constitucionales para los medios y las telecomunicaciones que presentó el Pacto por México y ahora se encuentra en el Congreso constituye un muy significativo paso adelante para el ejercicio del derecho a la información. Negar los avances de esa propuesta de los partidos políticos y el Ejecutivo Federal sería un desatino. La exigencia de la sociedad activa para que se modifiquen la monotonía y la concentración que hemos padecido en los medios de comunicación y para que las telecomunicaciones sean reguladas por un organismo con plenas capacidades en el ejercicio de esa tarea, ha sido atendida por las fuerzas políticas más relevantes del país.

Con el mismo énfasis que durante años ha sostenido para exigir apertura y calidad en los medios, ahora en la Asociación Mexicana de Derecho a la Información reconocemos que esa iniciativa recoge muchas de las demandas que como sociedad hemos tenido durante, por lo menos, tres décadas, por lo que mucho de su contenido no es un mérito cupular sino producto del estudio de especialistas y de la movilización social. El movimiento #Yosoy132 convirtió esa demanda en reclamo social más amplio, lo que hoy hace innegable su aportación para que  cualquier partido que estuviese en el poder pudiese legitimarse.

Hace algunas semanas, la AMEDI sintetizó sus reivindicaciones más importantes en 21 puntos que han articulado la campaña Más para Ver que es respaldada por cientos organizaciones sociales y personas (www.masparaver.org.mx). La iniciativa recupera buena parte de esos puntos, aunque no podemos dejar de señalar algunas insuficiencias. La principal de ellas es la falta de precisiones en las medidas para atajar a los monopolios en la televisión, en contraste con las previsiones que hay contra las empresas dominantes en telecomunicaciones.

Por tanto, hacemos un llamado a la sociedad civil y a la clase política para valorar y mantener lo avanzado,  y generar propuestas que fortalezcan la iniciativa, de tal manera que las fuertes presiones de poderes empresariales que, sabemos, están actuando, no ganen terreno.

La que sigue, es una comparación entre los 21 puntos presentados la AMEDI y la propuesta del Pacto por México:

1.      Una perspectiva transversal de derechos humanos que garantice la libertad de expresión y el derecho a la información, de acuerdo con los más altos estándares de derechos humanos internacionales.

La iniciativa propuesta cumple con varios puntos, especialmente la adición al artículo sexto constitucional, en el cual incluso se integran párrafos literales de la Convención Americana de Derechos Humanos. Asimismo, es pertinente la reforma al artículo séptimo de la constitución referente a la libertad de expresión, que garantiza este derecho por todas las plataformas posibles.

2.      Una ley convergente visionaria que integre y regule todos los servicios, tecnologías y plataformas de distribución de servicios de telecomunicaciones, incluidas la radiodifusión y la banda ancha.

Este punto se cumple en la iniciativa a través del modelo de “concesión única” que deberá otorgar el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL), siempre y cuando los operadores se encuentren en cumplimiento de las condiciones de su título de concesión. Esta licencia única no sólo es la puerta de entrada a la convergencia de servicios, redes y plataformas, sino que posibilita a los usuarios el acceso irrestricto a los mismos, sin discriminación, garantizando el derecho a la información.

3.      Creación de un Instituto Federal de Telecomunicaciones y de Servicios Audiovisuales con autonomía constitucional, para prevenir riesgos de captura regulatoria y lograr su gestión transparente e independiente de asuntos e instancias alejadas del interés público. Dicho Instituto tendrá una integración multidisciplinaria que evite los conflictos de interés, con amplias atribuciones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, con un Consejo Consultivo vinculante y con comités técnicos que tomen en cuenta la opinión de especialistas.

La iniciativa cumple con la mayor parte de los puntos expuestos, salvo los comités que podrían incluirse en la ley secundaria. Avanza de manera sustancial en el procedimiento y perfiles para quienes integren el IFETEL. Si bien el proceso de convocatoria, selección y nombramiento de los comisionados es complejo, al mismo tiempo resulta novedoso y busca evitar que los nombramientos respondan a cuotas partidarias o sean facultad exclusiva del Ejecutivo. Éste último tendrá opinión no vinculante para la renovación y revocación de concesiones; si bien no es ideal, jurídicamente no afecta la autonomía del organismo. En cambio, es un gran avance la ampliación de facultades del IFETEL en materia de competencia económica (como sucede en países como Inglaterra y Estados Unidos), otorgamiento y revocación de concesiones, declaración de agentes preponderantes, desincorporación de activos y administración eficiente del espectro radioeléctrico. Así, el Ejecutivo Federal pierde la discrecionalidad en materia de concesionamiento de frecuencias.

4.      Definir las telecomunicaciones como servicio público, incluidas las señales radiodifundidas y la banda ancha. El Estado deberá proteger, vigilar, fomentar y asegurar su máxima cobertura entre la población, la eficacia en su prestación y su utilidad social, previniendo fenómenos de concentración que contraríen el interés público, de acuerdo a lo señalado en el artículo 28 de la Constitución.

El contenido en la iniciativa salvaguarda por primera vez en la historia de la comunicación en nuestro país una demanda de la sociedad que data de hace más de 30 años. Es un avance sustancial que no debe tener cambio alguno la definición de la radiodifusión y las telecomunicaciones como servicio público (ahora sólo son considerados de interés público). Lo anterior obliga al Estado a crear las condiciones para que estos servicios lleguen a la población a través del acceso a las tecnologías de la información y la comunicación. Asimismo, obliga a las empresas y prestadores de servicios a ofrecerlos sin discriminación, en calidad, condiciones y precios asequibles. El régimen se servicio público de la reforma le otorga fortaleza legal y jurídica porque entiende estos servicios de comunicación como fundamentales y necesarios para el óptimo desarrollo de la sociedad en su conjunto.

5.      Crear una Comisión Nacional de Banda Ancha que diseñe políticas públicas y coordine los trabajos de una Agenda Digital que haga valer el servicio público de banda ancha con calidad y conduzca al país hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento. Tanto la Comisión como la Agenda Digital no sólo deben procurar el acceso a las tecnologías y los servicios, sino fomentar una auténtica alfabetización y cultura digitales que permitan a los usuarios mejores y más productivos usos y apropiaciones de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, incrementar el conocimiento y niveles educativos de la población, así como al Estado proveer mejores servicios públicos.

Se avanza en la determinación de una política pública de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales. Asimismo, se menciona que se incluirá en el Plan Nacional de Desarrollo el crecimiento de una red troncal, conectividad gubernamental, derechos de vía para la instalación de infraestructura y programas para avanzar en materia de Televisión Digital Terrestre y gestión del espectro. Sin embargo, no se precisan instancias específicas para conducir la política pública como una Comisión de Banda Ancha, que es una herramienta de coordinación interinstitucional, necesaria por la naturaleza transversal de las políticas y el avance tecnológico, este punto puede solventarse en la ley secundaria.

6.      Transparencia y eficiencia en la administración y explotación del espectro radioeléctrico, con la obligación de que la autoridad publique un Programa Anual con la disponibilidad de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que podrán ser objeto de licitación pública o asignación directa, los servicios que pueden prestarse, usos y coberturas geográficas.

El programa y su publicación están claramente plasmados en la iniciativa y privilegian el uso óptimo de las bandas de 700 MHz y 2.5 GHz, ambas idóneas para servicios avanzados de banda ancha móvil. Dicho programa se contempla en el próximo Plan Nacional de Desarrollo por lo que en lugar de otorgarle esta atribución al IFETEL se la da al Ejecutivo, entenderíamos que la instancia técnica responsable de formular dicho Programa es el IFETEL, para evitar la politización en la gestión del espectro radioeléctrico.

7.      Homologar concesiones y crear licencias únicas para la prestación de servicios convergentes de telecomunicaciones. Sólo existirá la figura de concesión para tres tipos de uso: comercial con fines de lucho, público-estatal y social y/o comunitario sin fines de lucro. Debe desaparecer la figura de permiso que genera tratos discriminatorios.
Ambas condiciones se cumplen con la iniciativa. También por primera vez en la historia, se elimina la figura de permiso y se reconocen los tres sectores de la radiodifusión a través de concesiones para uso comercial, público, social y privado. Se cambian los medios oficiales por públicos con rango constitucional y se incluye a los medios de uso social, sin embargo, no se especifican entre ellos a los medios comunitarios e indígenas, se entiende que se abarcan pues su finalidad es esencialmente social, pero les daría una mayor certeza en la ley secundaria si se les mencionara en la iniciativa.

8.      Establecer reglas para que la digitalización de la televisión signifique más canales, a través de la multiprogramación, para más operadores y no sólo para los actuales concesionarios. La digitalización de la radiodifusión es una gran oportunidad para romper con su actual concentración.

La transición a la TDT y la multiprogramación carecen de una cabal política pública, regulación y reglamentación. En la iniciativa se confirma la culminación del proceso de digitalización de la TV al 2015 y ordena a dotar de decodificadores a la población, al Congreso a dotar los recursos necesarios y a los concesionarios a devolver al Estado las frecuencias originalmente asignadas. En materia de multiprogramación, el IFETEL deberá determinar los criterios de la misma y precisa que deberá hacerlo con base en principios de competencia, garantizado el derecho a la información, la concentración nacional y regional y el pago de una contraprestación. Al respecto, en la política pública y en la legislación secundaria debe ordenarse la reubicación de señales de las actuales televisoras para que liberen canales que indebidamente concentran.

9.      Garantizar el servicio público universal y gratuito de radiodifusión independientemente de su plataforma de transmisión. Las señales radiodifundidas deberán distribuirse de forma libre y gratuita a través de todos los sistemas de televisión restringida. Debe respetarse plenamente el derecho de la sociedad a recibir en los sistemas de televisión codificada las señales abiertas de radiodifusión.

Este punto está incluido en la iniciativa de manera parcial, lo cual contradice el servicio público de radiodifusión contemplado en el artículo sexto constitucional. Inicialmente se cobrará el must offer a los actores dominantes  y una vez lograda la competencia se definirá el precio entre las empresas, en caso de no llegar a acuerdos el órgano regulador determinará las tarifas. Desde nuestra perspectiva debiera de cumplirse con el estándar internacional de su gratuidad completa, en el sentido de que la televisión abierta es por naturaleza de acceso universal y gratuito, y será muy difícil que su cobro no impacte al usuario final. Las señales radiodifundidas deben ser abiertas y gratitas en todo momento y a través de todas las plataformas de transmisión, incluidas las codificadas.

10.  Reconocimiento legal a los medios comunitarios y sociales a través de la figura de la concesión de uso social sin fines de lucro. Lo anterior implica incorporar un procedimiento simplificado y expedito de otorgamiento de frecuencias para grupos sociales y comunidades, para fomentar la diversidad. Para 2018 debiera lograrse que al menos cada municipio del país cuente con una emisora comunitaria. Con ese propósito deberá establecerse una reserva de espectro de al menos 30 por ciento.
Se reconoce en la iniciativa a los medios de uso social, pero no se especifica a los medios comunitarios, como tampoco se precisa un procedimiento simplificado y no discriminatorio para comunidades indígenas, ni la reserva de espectro para uso social como ya ocurre en otros países y que es una recomendación general a los Estados por parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

11.  Fomento y reconocimiento a los medios públicos de Estado a través de su definición, funciones y responsabilidades específicas para prestar el servicio público de radiodifusión. La legislación debe asegurar su autonomía de gestión, subsistencia financiera, independencia editorial y la conformación de órganos de gobierno y consultivos colegiados que garanticen la participación social plural e incluyente. Los consejos consultivos designarán al defensor de la audiencia y publicar los códigos de ética correspondientes. Estas figuras de rendición de cuentas y vinculación con la sociedad también son recomendables para los medios privados. Es necesario que las frecuencias disponibles para televisión abierta también se destinen para un sistema nacional de televisión pública, manejado por un organismo con autonomía respecto del gobierno.

También de manera inédita, se reconoce a los medios públicos mediante la concesión de uso público y se determina la creación de una cadena nacional de radiodifusión pública a través de un órgano con autonomía operativa y funcional (con las mismas características que tiene el IFAI). Incluye un Consejo Ciudadano para asegurar la independencia del organismo público, así como una política editorial imparcial.

12.  Derecho de obtener ingresos adicionales, patrocinios y donativos para la operación y el eficiente cumplimiento de la función social tanto de medios públicos como comunitarios y sociales.

Al no discriminar la figura de concesión, se entiende que los medios públicos y sociales podrán hacerlo siempre y cuando no cumplan fines de lucro. El artículo décimo transitorio menciona con claridad que los medios públicos tendrán “opciones de financiamiento”. Sin embargo, no se especifica eso para los medios de uso social, puede determinarse en la ley secundaria, pero debería de quedar claramente plasmado en la iniciativa constitucional para garantizarlo, precisando opciones entre las que se encuentran el patrocinio, y la comercialización de servicios y contenidos. La viabilidad de los medios de uso público y social depende de dichas opciones de financiamiento.

13.  Reglas de dominancia en todos los servicios y mercados para evitar procesos de concentración que atenten contra la libertad de expresión, la pluralidad, la diversidad y el bienestar de los usuarios de servicios de telecomunicaciones como telefonía fija y móvil, televisión restringida, banda ancha y radiodifusión. Deben establecerse regulaciones específicas que impidan la comisión de conductas anticompetitivas y colusivas, así como límites a la propiedad cruzada de medios cuando exista un operador dominante en una región o localidad. En caso necesario, las empresas dominantes deberán llevar a cabo procesos de desinversión.
Se establece la facultad del IFETEL de declarar agentes económicos preponderantes e, incluso, de ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de las empresas, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos. La preponderancia dependerá de que los agentes económicos no tengan una participación nacional y regional mayor al 50 por ciento. Al respecto, la iniciativa es clara en lo que respecta a los criterios para declarar preponderante a un operador de telecomunicaciones (número de usuarios, tráfico o capacidad de redes), pero es omisa en lo que respecta a radiodifusión. Por lo tanto debería integrar el catálogo de criterios de preponderancia en radiodifusión como lo son cobertura geográfica, audiencia potencial, participación en el mercado de publicidad, producción y distribución de contenidos. De lo contrario, se establece una regulación no simétrica que afectaría en menor medida el negocio de las actuales televisoras.

14.  Inversión extranjera directa en telecomunicaciones y radiodifusión, con porcentajes claramente definidos, y obligaciones para el cumplimiento de inversión en infraestructura y principio de reciprocidad.

Se cumple en la iniciativa al apuntar el 100 por ciento de inversión extranjera directa en telecomunicaciones y 49 por ciento en radiodifusión. Sin embargo, la propuesta deja fuera puntualizaciones como el principio de reciprocidad (sobre todo en radiodifusión por ser una industria cultural), así como obligaciones de inversión en infraestructura en telecomunicaciones, especialmente para lograr la cobertura social para que las zonas que no son prioritariamente rentables puedan contar con acceso a los servicios.

15.  Cuotas de pantalla para la transmisión de contenidos nacionales de calidad, con el fin de promover temáticas, valores y principios de la identidad nacional y estimular la participación de productores y contenidos locales.

No se incluye en la iniciativa, si bien puede determinarse en la ley secundaria al incluirse el fomento a la producción independiente, sería mucho mejor determinar el porcentaje desde la propuesta constitucional.

16.  Publicidad equilibrada y respeto a contenidos audiovisuales. La autoridad en materia de radiodifusión debe vigilar el cumplimiento de los tiempos máximos que la ley señale para la transmisión de espacios comerciales. Se evitará la publicidad engañosa y/o integrada. Se debe respetar la integridad de películas, eventos deportivos, conciertos y otros espectáculos, con reglas claras para impedir que los anuncios e inserciones publicitarias alteren esos contenidos.

La iniciativa sólo contempla la publicidad y propaganda engañosa o subrepticia, incluyendo las gacetillas, que se venden como información periodística cuando en realidad son publicidad pagada. También se menciona con tino que la publicidad en radio y televisión sea equilibrada y que el IFETEL verifique el cumplimiento de los tiempos máximos de publicidad. Será en la ley reglamentaria donde se definan infracciones, montos y sanciones.

17.  Fomento a la producción nacional independiente; al menos 20 por ciento de la programación de los medios de radiodifusión comerciales deberá ser contratada a productores independientes con la finalidad de estimular la pluralidad de puntos de vista y la diversidad de contenidos. Será obligación del Estado crear y mantener un fondo de apoyo integrado a través de diversas fuentes de financiamiento para el estímulo a la producción nacional independiente.

La iniciativa es ambigua y sólo menciona que el Congreso de la Unión deberá establecer los mecanismos que aseguren la promoción de la producción nacional independiente. Eso significa que esta reserva de espacio en los medios electrónicos quedará definida en la legislación secundaria, donde deberá precisarse el porcentaje correspondiente, así como la necesidad de crear fondos de apoyo.

18.  Regulación de la programación y publicidad destinada al público infantil, para que procure su sano desenvolvimiento físico y mental, no promueva malos hábitos alimenticios ni conductas consumistas, ni fomente contenidos sexistas, discriminatorios o violentos. El Estado tiene la obligación de implementar una política pública dirigida a incrementar la calidad de la programación dirigida a los niños, niñas y adolescentes.

Se incluyen ciertas medidas de protección a la infancia vinculadas con el artículo tercero de la Constitución en materia de educación, así como en temas de salud y regulación de la publicidad dirigida a la población infantil. Será el IFETEL el encargado de verificar su cumplimiento. Cabe mencionar que los derechos de las audiencias fueron suprimidos de la iniciativa, muchos de los cuales se encuentran plasmados en tratados internacionales firmados por México y que deberían de mencionarse en la iniciativa y en la legislación secundaria.

19.  Sanciones que disuadan a los radiodifusores y operadores de telecomunicaciones de cometer o reincidir en prácticas monopólicas, anticompetitivas o que atenten contra los derechos de las audiencias y los usuarios. Los montos recaudados por concepto de multas deberán etiquetarse y destinarse a fondos que promuevan el acceso universal a las telecomunicaciones, el apoyo a los medios públicos y el estímulo a la producción nacional independiente.

La propuesta ordena que la ley establezca un esquema de sanciones y el IFETEL tendrá facultades para aplicarlas. Entre las causales se encuentran la revocación del título de concesión cuando los operadores no cumplan resoluciones firmes en casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas. Las sanciones no sólo deben referirse a los aspectos de competencia económica sino también a las malas prácticas en contenidos y publicidad como las que señala la Constitución y otras leyes como la de salud o electoral. El objetivo de las sanciones debe ser disuadir e inhibir las infracciones a la ley en la materia y evitar su reincidencia.

20.  Derechos de los periodistas y de los profesionales de la información que respeten su libertad de conciencia y puedan negarse a participar en la elaboración de informaciones contrarias a los principios del código de ética, sin que ello pueda suponer sanción o perjuicio. Los medios deben estar obligados a respetar cabalmente los derechos laborales de sus trabajadores.

Ninguno de los puntos anteriores son abarcados en la iniciativa, con ello se vuelve a dejar en la indefensión a este sector con especial vulnerabilidad en la última década, por lo que deberían incluirse en la propuesta. Es claro que el Estado es el responsable de que la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información de los periodistas y comunicadores se vean coartados por la acción directa o indirecta de autoridades o poderes fácticos (delincuencia organizada, empresas, gremios).

21.  Salvaguarda del derecho de réplica para que las personas afectadas en su honor, imagen o integridad moral por datos o información falsa, errónea, calumniosa o difamatoria, pueda solicitar la corrección a través de procedimientos eficientes y una institución encargada de velar por el cabal cumplimiento del derecho de réplica.

Se menciona en la reforma, pero sigue haciendo falta la ley reglamentaria para hacer efectiva esta garantía constitucional.

Con la misma convicción que nos llevó a presentar esos 21 puntos, ahora encontramos –y reconocemos, con satisfacción- que buena parte de ellos articula el proyecto de reforma constitucional del Pacto por México en materia de radiodifusión y telecomunicaciones Se trata de un avance que sería irresponsable soslayar. Las filias y las fobias no son el mejor principio para una discusión de esta envergadura.

Las rivalidades dentro de los partidos políticos no debieran entorpecer la aprobación de esta iniciativa. Faltan precisiones y ajustes. La ley reglamentaria requiere de la misma capacidad de acuerdos que los partidos han demostrado en este tramo inicial y fundamental de la reforma para medios y telecomunicaciones.

La sociedad mexicana está cerca de lograr una reforma tan necesaria como reiteradamente reclamada. Los ciudadanos que hemos insistido en estas reformas vamos a vigilar con mucha atención el desempeño de cada uno de los legisladores. Consideraríamos inadmisible el rechazo o la postergación de la iniciativa simplemente porque no reúne todas las reivindicaciones necesarias, o por discrepancias en algunos de sus pormenores. Sería igualmente inaceptable que, debido a intimidaciones de las corporaciones mediáticas o de telecomunicaciones, los principios y exigencias de esta reforma constitucional quedasen desfigurados en la ley reglamentaria. El paso adelante que significa la propuesta del Pacto por México es histórico. Lo sería también cualquier retroceso.

México, D. F. 18 de marzo de 2013.

Asociación Mexicana de Derecho a la Información
Aleida Calleja
Presidenta